Pese a las críticas, siguen siendo la mejor forma de solucionar desafíos complejos
29 nov 2021 . Actualizado a las 09:42 h.El conjunto de instituciones creadas tras la Segunda Guerra Mundial vienen sustentando el orden internacional. Cuestionadas, estas entidades han demostrado ser altamente resilientes, lo que no significa que sean invulnerables. Su efectividad puede erosionarse gradualmente, en especial, cuando se las utiliza como instrumentos geopolíticos en pugnas que se ubican más allá de su ámbito de actuación.
La investigación académica ha escudriñado hasta la saciedad los factores que fomentan la robustez institucional, y aquellos que inciden en el fracaso institucional. Un mensaje clave —que mi propia experiencia en el Banco Mundial y en la UE confirma— es que las instituciones prosperan cuando hay confianza. No sorprende entonces que el entramado del orden internacional esté en riesgo.
La Administración de Trump puso de relieve el déficit de confianza institucional. En apenas cuatro años, Trump redujo sustancialmente la financiación americana a varias agencias de Naciones Unidas, se desvinculó de diferentes acuerdos multilaterales, paralizó la Organización Mundial de Comercio y retiró a Estados Unidos de la Organización Mundial de la Salud.
El sistema multilateral superó las pruebas de estrés de los ataques de Trump, pero resultó debilitada. Asimismo, el final del trumpismo en la Casa Blanca no generó el respiro, mucho menos la reanimación, que algunos esperaban. Por el contrario, según el barómetro de confianza de Edelman del 2021, la confianza global en las instituciones ha seguido cayendo.
Los efectos del covid-19 han resultado deletéreos. A pesar de algunos logros, las instituciones multilaterales no generaron la colaboración necesaria para afrontar la crisis de manera efectiva. La distribución de las dosis de vacunas es un ejemplo.
Surgen voces que dan por amortizada la arquitectura del orden post-Segunda Guerra Mundial, con el argumento de que las instituciones que lo conforman han dejado de ser útiles. Para estos críticos, hablar de reformar órganos como el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, u organismos como el Fondo Monetario Internacional, tan solo distraen nuestra atención de la tarea más importante: «Descifrar cómo debería ser el nuevo orden». ¿Debería, por ejemplo, basarse más en formaciones ad hoc, como las que han proliferado en los últimos años?
La respuesta a esa pregunta es simplemente no. Después de todo, esas formaciones hasta el momento no han alcanzado, ni de lejos, la cooperación multilateral que el mundo necesita.
Sin duda, los marcos de gobernanza tradicional muestran insuficiencias. Por ejemplo, como observó recientemente Mark Leonard, del Consejo Europeo de Relaciones Exteriores, las Conferencias sobre el Cambio Climático de la ONU «no han producido un modelo de gobernanza global que pueda dominar la política del poder, mucho menos generar una sensación de destino compartido entre los países». Y la COP26 que acaba de concluir en Glasgow viene a reforzar esta conclusión.
Pero, esas instituciones internacionales siguen siendo la mejor esperanza del mundo para hacer frente a los desafíos complejos. Como señaló recientemente Joseph S. Nye de la Universidad de Harvard, las instituciones establecidas consolidan «patrones valiosos de comportamiento», ya que sustentan un «régimen de reglas, normas, redes y expectativas que crean roles sociales, que conllevan obligaciones morales».
Pero deben ser utilizadas de manera que «comprometan a otros a respaldar los bienes públicos globales». Por ello, cabe hablar de error, de peligrosa conducta de la UE, la escenificación en el marco de COP26 sobre la taxonomía de la inversión verde, que acabó en intercambio cáustico a tres bandas entre los pesos pesados renovables del bloque y quienes ven al gas (Alemania) y a la energía nuclear (Francia) como integrales para cualquier transición verde. Este debate sin duda mellará la reputación construida tan trabajosamente por la EU como abanderado global de la sostenibilidad.
Si estas diferencias toman cariz de división en el seno de la UE, y encima se escenifican profusamente, es difícil imaginar cómo se puede alcanzar un consenso entre miembros de organizaciones globales, especialmente en un momento de creciente competencia entre potencias. De hecho, hoy en día, las instituciones internacionales se están convirtiendo en teatro, y a veces en daño colateral, de confrontaciones geopolíticas.
El golpe al FMI que puede desacreditar a estos organismos
En los últimos años, China ha tomado medidas para expandir su influencia dentro de esas instituciones multilaterales. Hoy encabeza cuatro de las 15 agencias de la ONU, un logro que la ha ayudado a protegerse del escrutinio internacional.
China también está en el centro del reciente escándalo de manipulación de datos en el Banco Mundial. Una investigación independiente de la firma norteamericana WilmerHale calificó de irregulares los datos utilizados para determinar el ránking de China en las ediciones del 2018 y 2020 del índice Doing Business (facilidad para hacer negocios).
La directora gerente del FMI, Kristalina Georgieva, que se desempeñaba como máxima responsable ejecutiva del Banco Mundial en el 2018, fue acusada de jugar un papel central en el esfuerzo por impulsar el ránking de China. En cuestión de semanas, el tradicional reporte anual Doing Business cesó, el proyecto se descatalogó, y el puesto de Georgieva en el FMI estuvo en jaque.
Finalmente, la junta del FMI respaldó a Georgieva. Es más, la investigación de WilmerHale ha recibido fuertes críticas por su falta de pruebas y su manifiesto sesgo. Joseph E. Stiglitz hábilmente ha comparado todo el episodio con un «intento de golpe» destinado a neutralizar los esfuerzos de Georgieva por impulsar reformas audaces. Ella también ha sido justamente elogiada por su liderazgo en la pandemia, incluyendo el uso de los derechos especiales de giro.
Pero, aún aclarado y superado, el desafortunado episodio podría infligir un daño duradero a un sistema internacional ya asediado. Más allá de la erosión de la confianza en el Banco Mundial y en el FMI, el desarrollo del proceso ha puesto de manifiesto de qué manera las tensiones pueden forjar, y distorsionar, las actividades de las instituciones multilaterales.
Así, si bien la pandemia ha resaltado las deficiencias de las instituciones, también mostró que los mayores desafíos son de naturaleza global. Defender estas instituciones no es una manifestación de «nostalgia». Es un acto de realismo. No hay beneficiarios del deterioro del orden existente. La cuestión es la confianza pública: si esta se puede restablecer antes de que sea tarde.
Ana Palacio, exministra de Exteriores de España y exvicepresidenta sénior y consejera general del Grupo Banco Mundial, es profesora visitante en la Universidad de Georgetown. © Project Syndicate, 2021