La Constitución de la «A» a la «Z»: Bicameralismo

Imagen de archivo del Senado
Imagen de archivo del Senado

¿Para qué sirve el Senado? Una buena pregunta que se plantea el sufrido ciudadano, sobre todo cuando se percata de los múltiples privilegios de que disponen Sus Señorías: aforamiento, inviolabilidad por las opiniones vertidas, inmunidad (imposibilidad de detención salvo flagrante delito y necesidad de obtener autorización ?suplicatorio? para su procesamiento) y sueldos que cuadruplican (como mínimo) el salario mínimo interprofesional, aparte de poder utilizar gratuitamente los medios de transporte colectivo y cobrar dietas varias. Veamos si puede justificarse tanto privilegio.

Si existe el Senado es porque nuestro sistema parlamentario es bicameral. Lo que significa que el Parlamento nacional -llamado Cortes en homenaje al nombre medieval que recibía nuestra primera institución representativa- se divide en dos cámaras: Congreso de los Diputados y Senado. El bicameralismo ha sido más común que el unicameralismo en nuestra historia constitucional: ejemplos de este último sólo los tenemos en la Constitución de Cádiz de 1812, y en la de la Segunda República, de 1931. Curiosamente, las dos Constituciones que tuvieron mayor trascendencia más allá de nuestras fronteras. El bicameralismo gana sin embargo por goleada: se implantó en los textos constitucionales de 1834, 1837, 1845, 1869 y 1876. ¿Qué convertía esta organización parlamentaria en preferida?

Desde un punto de vista teórico, el bicameralismo tiene distinta justificación según el Estado sea centralizado (como sucede en Francia y en España durante todo el XIX) o descentralizado (como sucede en federaciones como Estados Unidos o Alemania y se intentó en España en 1873). En el primer caso casi siempre es un mero reducto histórico que se mantiene considerando que puede lograr un doble debate de las leyes («cámara de enfriamiento») o de contener, mediante la facultad de veto, propuestas de ley impetuosas de la otra cámara (lo que convertiría al Senado en «cámara de freno»). Pero, ¿realmente se necesita para ello una segunda cámara? Esa presunta mayor reflexión que procura el Senado podría obtenerse también en un Parlamento unicameral, simplemente obligándole a debatir las propuestas de ley dos veces, antes de su definitiva aprobación; en cuanto al veto, bien podría quedar en manos de otros órganos (por ejemplo en el Jefe del Estado, como en muchas repúblicas presidencialistas).

¿Por qué entonces tener que recurrir al Senado? La única explicación es histórica. El bicameralismo se implantó en Gran Bretaña para diferenciar la representación popular de la representación de las clases privilegiadas: la primera se reuniría en un segmento del Parlamento (la Cámara de los Comunes) y la segunda en otro aparte (la Cámara de los Lores). Prueba de esta diferenciación social es el otro nombre por el que se designaba a ambas cámaras (y que hoy perdura): la parte «popular» del Parlamento era la «Cámara Baja» y la parte «aristocrática» era la «Cámara Alta». De este modo, se dejaba en manos de una cámara que la aristocracia -considerada más culta y conservadora- reflexionase con mayor raciocinio sobre las leyes aprobadas en la cámara democrática, y las frenase (veto) si eran demasiado «democráticas».

Huelga decir que la desaparición de las diferencias sociales a través del reconocimiento del principio de igualdad hizo que esta prejuiciosa fundamentación del Senado perdiera sentido. Por ello, en algunos sistemas políticos centralizados esa cámara se eliminó sin más (lo más razonable) mientras que en otros se optó por darle un nuevo sentido: por ejemplo, reflejar los intereses de las clases profesionales y sindicatos (como en España deseaba nuestro ilustre paisano, el profesor asturiano, Adolfo Posada), de modo que la cámara baja representaría a todo el pueblo, en abstracto, mientras que la alta representaría los intereses económicos de la sociedad.

En los Estados descentralizados -como son las federaciones- el sentido de la Cámara Alta o Senado es más fácil de entender: representan los intereses territoriales. De ahí que sus integrantes sean elegidos por esos mismos territorios a los que representan, bien sea a razón de un número idéntico de senadores por territorio (como en Estados Unidos) o fijando el número de senadores de cada territorio en atención a su población (Alemania).

Pero vamos al caso de España. El nuestro es un Estado muy descentralizado; no es una federación, pero el nivel de competencias de las Comunidades Autónomas tiene poco parangón incluso en muchas federaciones. ¿Sirve, pues, nuestro Senado para canalizar esa descentralización política? Parece que así lo pretende la Constitución, al decir que éste es la «cámara de representación territorial», pero en realidad no sirve para tal objetivo: no tiene funciones específicas en relación con las Comunidades Autónomas (más allá de autorizar la aplicación del artículo 155) y no es elegido por las Comunidades Autónomas (salvo en un número pequeño de senadores), sino por los ciudadanos.

Ya que no sirve para lo que se emplean los Senados territoriales, ¿puede al menos ser una cámara de reflexión o de freno, como pretenden los Senados de los Estados centralizados? Pues resulta que tampoco. No puede someter las leyes a una deliberación «reflexiva» porque de hecho tiene que deliberar con mucha rapidez sobre ellas: en el Congreso no hay límite de tiempo para esa deliberación, pero en el Senado el debate se reduce a dos meses, que pueden incluso quedar en 20 días si el proyecto es declarado «urgente» por el Congreso o por el Gobierno. ¡Qué reflexión va a llevar a cabo el Senado en tan poco tiempo! El debate reflexivo se hace en el Congreso que, como he dicho, dispone de toda la legislatura (es decir, 4 años) para debatir libremente el texto legislativo. Y tampoco sirve el Senado como cámara de freno: puede vetar las leyes aprobadas por el Congreso, es cierto, pero este último tiene capacidad para anular ese veto por mayoría absoluta (es decir 176 votos) y, si no llega a ella, por mayoría simple (es decir más votos a favor que en contra) transcurridos dos meses.

De todo ello se deduce que la respuesta a la pregunta «¿para qué sirve el Senado?» se responde fácilmente en España: para nada. Si mañana se eliminase ese cementerio de elefantes, locus de muchos políticos venidos a menos o a los que hay que colocar «porque les toca», nos ahorraríamos casi 300 sueldos astronómicos sin que nuestro procedimiento legislativo, nuestro Estado de las Autonomías y nuestra forma de gobierno se resintiesen lo más mínimo.

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